关于加快推进顺德“强中心”教育扩容提质的调研报告
来源:区人大      作者:区人大       发布日期:2021-01-21

    当前,我区正大力实施“强中心”战略,中心城区城市化和产业飞速发展,高层次人才和新市民加速涌入,对中心城区教育高质量发展提出了新要求、新挑战。为加快打造教育“强中心”,以教育赋能高品质城市建设、助推中心城区价值提升,2020年9月到12月,区人大常委会教科文卫华侨工委与区教育局、顺德中心城区建设工程指挥部组成调研组,通过实地视察、座谈交流、访谈等方式对大良、容桂、伦教的教育情况进行了调研,旨在强化“强中心”3个街道一体化谋划,统筹布局、问题导向、远近结合,打造顺德优质教育发展高地,推动全区“强中心”战略实施。现将调研情况报告如下。
    一、现状分析和主要存在问题
    近两年,我区把教育发展摆上重要议事日程、作为“一把手”工程加以推进,中心城区学位供给及教育质量提升取得了一定成效,但与市民期望仍有一定距离。
    (一)入学刚性需求激增,学位供需矛盾突出
    我区位于粤港澳大湾区的核心区域,近年来随着经济社会和城市化的飞速发展、二孩政策的放开以及异地中考高考政策的实施,我区的吸附效应明显增强。据统计,到2019年底,我区常住人口已经超过300万,人口流入速度尤其是中心城区的流入速度超过“十三五”规划编制的预测,造成入学刚性需求激增。中心城区3个街道的幼儿园、小学、初中阶段学位千人指标均与省定标准有差距,反映中心城区学校建设的速度跟不上人口增长的速度,学位供给压力增大。
    (二)现状土地利用率不高,扩容挖潜空间较大
    3个街道大部分学校建设时间较早,受当时历史条件和规范标准所限,学校建设预见性有所不足,校舍普遍为3层低矮建筑、分布松散的“低容积率、摊大饼式”布局,土地开发利用率偏低,限制了学位的供给能力。面对激增的学位需求,学校只有将功能场室、午休室改造为教室以增加班级满足招生需求,学校各类教育教学功能场室严重被压缩,一定程度上影响了教学质量的提高。据不完全统计,3个街道现状小学、初中生均占地面积均高于《佛山市城市规划管理技术规定(2015年修订版)》规定的生均占地面积标准,表明学校用地具备一定的扩容潜力。但从现实分析,一是受限于历史遗留问题制约,如用地手续、建筑物权属不清、资料不齐等客观原因,无法短时间内完善相关权属手续,导致原地拆除后不能重建;二是原有学校建筑物的整体布局问题,预见性不足,大部分学校无大面积、可利用的空间进行大规模新改扩建。
    (三)学校改扩建制约较多
    一是历史遗留问题制约大。大部分学校存在用地、规划、建设、消防等手续和资料不全,无法按现行法律法规申请审批实施改扩建。
    二是审批流程有待优化。学校改扩建由于涉及用地、规划、报建、招标、竣工验收等流程,审批环节多、耗时长,遇到情况复杂的经常频繁退件,一个学校建设项目办完全部报建手续往往要一年甚至更多时间,审批遇到“梗阻”,直接制约了学校改扩建进度。
    三是经费保障不强。学校建设资金需求大,单靠3个街道的财政难以完全承担和解决。学校生均公用经费标准普遍偏低,滞后于如今的物价水平,与我区的经济社会发展水平不相适应,设施设备升级更新以及应用受到很大影响。
    (四)体制机制改革创新有待深化
    一是教育布局规划跟不上城市更新发展速度。3个街道的学校布局不优、规划滞后,基本还停留在旧的镇街发展格局,跟不上我区“强中心”战略带来的城市格局变化。新的城区中心、新建成片居住小区学校缺乏,而旧的城区中心,学校又过于集中、规模小,改扩建难度大,往往引发上下学时段校园周边交通严重拥挤、学生上学不够就近等问题。需要加大力度推进教育布局规划的改革创新,通过学区制等改革,形成基于“强中心”战略布局、更精准的中小学纵横布局规划。
    二是体制机制改革跟不上办学实践需要。教育资源共建共享的办学机制还不够灵活,九年一贯制办学、六年制中学办学、一法人多校区办学、紧密型集团化办学、社会资源参与办学等多形式多渠道多特色的办学体制机制改革有待推进,迫切需要通过制度改革创新进一步解决招生入学、学位紧张、资源布局不优、内涵质量提升等问题。目前3个街道虽然建立了多个教育集团,但大部分教育集团处于较为松散式状态,“集团化”效应未充分显现。
    二、意见和建议
    当前,我区正全面建设新时代广东省贯彻落实新发展理念实验区,亟需高素质人才,呼唤高质量教育。我们必须坚持教育优先发展战略,在全力实施教育发展六大行动计划的基础上,以中心城区为突破,立足“长短”结合,加快推进学校扩容提质,创标杆、造高原、树高峰,打造教育“强中心”,实现中心城区教育同高质量发展要求相适应、同群众期盼相契合,提升中心城区的竞争力和首位度,引领全区教育事业的高质量发展。
    (一)需求导向,做好中长期规划
    要始终把教育摆在经济社会发展大局和“强中心”战略中加以谋划,根据未来五年中心城区经济发展、城市化建设、人口增量、学校服务半径等因素,尤其要充分评估粤港澳大湾区建设以及村级工业园升级改造带来产城格局重构的影响,科学测算入学需求,超前规划学校建设和学位供给,打好学位供给的“提前量”。建议在教育事业发展“十四五”规划和专项规划中编制中心城区教育发展专章;建议在落实我市“4321”招生服务机制的基础上,借鉴深圳“631”机制等经验做法,增强学位供给的计划性。
    据统计,中心城区3个街道从2020年到2022年通过16个项目的改扩建,预计能新增小学和初中学位19990个,与2025年规划学位数还差11110个,学位供给压力依然较大。建议区政府及3个街道、相关部门提前做好应对,继续加快项目的规划和建设。
    (二)挖潜扩容,提高用地效率
    因应中心城区土地开发强度大、新增建设用地少而现状学校土地利用率较低、具备可观扩容空间的客观实际,建议优先采用改建、扩建方式,在较短时间内快速增加学位供给。可考虑借鉴广州的经验,在不违反相关建设规范强制性规定并满足师生安全管理的前提下,适当放宽容积率、建筑控高和退让等要求,以“上拓”“架空”等方式增加建筑楼层,扩大教育设施容量,譬如5层及以下作为学生教室和活动场室、5层以上作为行政办公和教职工配套设施,通过加强不同设施的混合配置提高单位用地的学位产出。突出校舍建设的适用性,确保课室、功能场室等符合未来教学需要。
    (三)加强统筹,加快项目落地
    截至2020年12月25日,计划2021年动工的部分建设项目还未完成立项,推进偏慢,需要进一步加大统筹力度,抢抓学位建设进度。建议区政府组建包括教育、中心城区建设工程指挥部、自然资源、住建、财政、发改等单位在内的工作专班,加强对中心城区学校建设用地、资金、审批等的统筹协调。坚持“项目为王”,对3个街道具备改扩建条件的学校建立台账资料,并纳入中心城区建设项目库,按照先急后缓、分步实施的原则,倒排时间节点、挂图作战,推进大良凤城实验学校、容桂容里小学、伦教中学等学校的改扩建。实施学位建设项目负责制,“一校一策”推进学校改扩建。借鉴村级工业园升级改造实行“容缺受理”“信任审批”“并联审批”“否定说明”等经验做法,促进学校改扩建审批提速。加强对《佛山市顺德区人民政府关于妥善处理违法建设工程的通知(修订)》的适用,按照尊重历史、实事求是原则,开辟绿色通道,加快完善用地手续,对于部分因历史原因无法提供原始资料的项目,建议考虑由行业主管部门出具证明代替或采取直接免除的方式,依法协助做好学校用地确权登记,妥善解决学校建设历史遗留问题,打通学校改扩建的“堵点”。
    (四)深化改革,加快优质资源共建共享
    推进教育布局规划的改革创新,构建多元创新办学模式,研究制定集团化、学区制办学实施办法。推进九年一贯制义务教育、六年制中学、一法人多校区、委托管理、社会资源参与办学等多种形式办学改革,建立学区制和集团制的教育资源共建共享机制,形成学区内、集团内教育硬件资源、人力资源、教研和课程资源的相互交流、共建共享机制,扩大优质教育资源覆盖面,提升教育资源效能。深化集团化办学改革。重点建设紧密型特色化优质教育集团,支持优质特色品牌学校通过开办新校区、合作办学、受托管理等方式辐射扩大;推动集团内核心校与成员校在办学理念、育人模式、师资队伍、课程资源、教学设施等方面双向共建共享、优势互补;引进省内外知名高校或优质品牌教育资源创建教育集团,支持各镇街以强带弱组建同学段或跨学段教育集团,提升相对薄弱学校办学水平,打造新优质学校。推进学区制管理改革。合理划分学区范围,合理规划生源布局,合理配置教育资源,统筹协调学区资源供给,完善学区治理体系,以教育资源整合、融通、共享带动学校和学区提升发展,促进教育资源优质均衡分布,促进形成多元主体协商共治和多方协同育人的区域教育发展新格局。
    (五)联动协同,多元投入
    区、街道联动投入加大学位建设的奖补力度,建立资金竞争性分配机制,激励学校加快推进改扩建。分步提高生均公用经费标准,使之与我区经济社会发展水平相匹配,保障学校教育特色化和高质量发展。加强国资对教育建设的参与度,以国资平台撬动、链接更多社会资本、教育品牌资源投入学校建设和运营管理,快速扩大优质学位总量。健全社会参与激励机制,鼓励和引导社会力量助推教育发展。

 

    注释:

    1.我市“4321”招生服务机制:即实行招生信息四轮发布,开展进企业、进社区、进家庭“三进”招生宣传活动,举行两次新闻通气会,建设一个阳光招生平台。
    2.深圳“631”机制:以辖区内实际居住人口为基数,提前六年预判学位需求、提前三年规划学位建设、提前一年落实学位供给。