关于2019年度顺德区控制性详细规划编制管理及实施情况的报告
来源:区人大      作者:区人大       发布日期:2020-08-31
区人大常委:
    控制性详细规划(以下简称控规)是国土空间规划体系中承上启下的重要环节,是城市作出规划行政许可、实施规划管理的法定依据,是国有土地使用权出让与划拨,开发与建设管理的法定前置条件。截止至2017年,我区控规已基本实现建设用地全覆盖,控规编制工作的推进在全市五区中排在前列,为指导我区城市建设,促进我区社会经济发展做出了重要贡献。然而,城市的发展具有不可预见性,随着我区社会经济的快速发展,尤其是近年来建设高质量发展实验区的提出和快速推进,全区各镇街发展目标与策略加快调整和优化,及我区“村级工业园”改造“头号工程”的工作推进,控规修改需求陡增。2019年我区机构改革组建了佛山市自然资源局顺德分局,在稳步推进控规编制的情况下,着力提升控规编审效率,全面把控规划编制质量,取得了明显的成效,既保证了重大项目的推进,又维护法定规划的稳定性、权威性、严肃性和科学性。现将有关情况报告如下:
    一、2019年控规编制审批情况
    2019年我区控规编制管理工作主要依据2017年市政府印发《佛山市控制性详细规划制度改革与创新成果》开展,控规编审的总体流程分为:启动-编制-审查-审批四个阶段。其中“启动”和“审批”,需报请市政府批准;“编制”由市自然资源局顺德分局会有关镇街和管委会进行,其中含区属部门意见征询、公示等;“审查”主体为市自然资源局组织进行,主要包括市属部门意见征询、局科室联审会审查(含委托第三方进行的技术审查和数据审查)、市规委会审查等。一般控规调整项目由区报市自然资源局、市政府批准启动大概为20天,公示时间为30天,征求意见时间为8天,科室联审会和规委会审查按需召开(按2019年频率正常为每月1-3次),第三方技术和数据审查为5-7天,报市政府审批为20天,正常项目编审总时长大致为4到5个月。在编制和审查时间上还存在几个不确定的方面,一是目前相关上层次规划有关禁限建区、生态控制线、绿地绿线、蓝线、棕线等管控要求严格,相关规定与镇街用地开发需求冲突严重,需要不断修改、协调,且存在项目所在镇街难以提供可平衡的方案,导致协调时间过长,个别项目就生态控制线、绿地绿线协调时间长达半年等问题。二是因控规编制质量问题,在审查环节存在反复修改的情况,时间难以把控。三是征求市直部门意见环节,部门需求难以落实、意见存在冲突的,需要反复协调和多次征求意见,个别部门可能长达5~8个月未能完成回复意见。
    2019年,我区统筹推进的控规编制(包括修编、局部调整、技术修正)项目共62个,取得批复共38个,批准控规面积6371.7公顷,占全市获批119个控规中的32%,审批效率(获批/上报比)全市领先。市自然资源顺德分局全年组织项目启动审议、审查,编制技术审查,组织草案专家评审、参加市局科室联审、规委会审议等会议共计100多场次。解决了一大批重点村改建设项目(10个500亩以上村改项目中的8个),以及东北大学、顺兴大桥、体育中心等重点建设项目规划问题。其中,解决了2019年全区30亩以上村改重点项目规划问题73个,占2019年30亩以上村改重点项目总数117个中的62%,较好地支持了村级工业园改造工作。 
    二、2019年控规编制管理工作的优化情况
    2019年是顺德区全面启动村级工业园升级改造,建设高质量发展实验区,确保高质量全面建成小康社会的关键一年,全区控规修编和修改量剧增,我区在自然资源部门组建以来,在稳步推进控规编审的同时,创新工作思路,提出以下优化措施。
    (一)简化、优化控规编制程序。
    取得市资源资源部门支持,对我区涉及村改的控规编制项目,进一步简化优化。如对于技术修正类项目,规划方案编制完善后即可进行社会公示,公示期间,可同步进行技术审查、专家评审、征求部门意见等工作;对于不涉及相关管控线项目无需征求市属部门意见;对于涉及村改的控规修编和局部调整项目,规划方案编制完成后即可召开专家评审并进行社会公示,公示期间可以同步进行技术审查、市局科室联审、征求市直相关部门意见等工作。将部分串联程序变成并联程序,大大节省了调整编制的时间。经评估,优化后的控规审批流程,一般可在3个月内完成,平均节约1个月审批时间。
    (二)优化部门控规审核流程,严把质量关。
    市自然资源局顺德分局修订了《佛山市自然资源局顺德分局详细规划类项目启动上会指引(修订)》,进一步优化控规编制项目启动申请工作,对控规项目启动根据不同编制类型,采用会议审议、网上审议及会议通报多种形式,大幅提高控规启动申请效率。2019年,我区新启动的控规项目中,通过多种审议方式的项目共39个;自项目申请至审议完成,共7-10日左右,与2018年相比,大大压缩了控规启动时间。
    市自然资源局顺德分局印发了《佛山市自然资源局顺德分局关于优化局规划技术审查会有关事项的通知》,明确一般控规局部调整和地块开发细则可无需上会审查,以工作协作的方式征求审查单位意见,形成网上会审纪要。控规技术修正类项目无需上会,且征求部门意见环节视为技术审查环节,无需另外出具技术审查意见。2019年,该局召开局规划技术审查会审查项目共计27个,网上会审项目16个。通过分局技术审查项目43个,既提高了审查效率,亦严格把控了编制质量。
    (三)统筹参与控规编制全流程。
    2019年作为机构改革年,在区委区政府的正确领导下,我区各部门能快速适应机构改革的实际,不断强化与上级、各镇街衔接,保证工作不停滞、进度不落后。为贯彻落实我区高质量发展体制机制改革创新实验区相关工作任务,市自然资源局顺德分局积极积极与市属部门协调相关推进问题,组织设计单位加强技术培训,统筹控规公布、印发工作,安排专人到市自然资源局专岗跟进我区控规审批工作等,争取用最短的时间完成我区控规审批工作。
    (四)协调棕线、生态控制线、绿地绿线等管控线问题。
    经向市属部门争取,我区作为全市首个可以专题报告形式统一调整产业发展保护区(棕线)的区,有效解决了我区一批亟需落地的重点村改项目棕线管控问题。此外,市自然资源局顺德分局在积极推进控规编制工作过程中,还重点协调了部分规模较大的连片改造村改项目生态控制线、绿地绿线调整平衡问题,保障了相关重点村改项目推进。
    三、存在主要问题
    (一)与市级层面规划的衔接问题较多。
    在控规编制过程中,必须协调的市级层面规划共计13项,分别是:《佛山市城市总体规划(2011-2020年)》《佛山市绿地系统规划修编(2006-2020年)》《佛山市历史文化名城保护规划(2011-2020年)》《佛山市产业发展保护区划定规划》《佛山市城市城市生态控制线划定规划》《佛山市城市蓝线划定规划》等。上述市级层面规划划定了多条强制性的控制线,实施包括面积和界线的管控。由于市级层面规划使用的地形图比例尺较大,精度低,划定的控制线存在较多与现状情况不符之处,以及各控制线之间还存在相互冲突的情况,导致相关控规难以落实相关控制线的管控要求。控制线的衔接成为我区与市属部门沟通协调最多的问题之一,也是加大控规编制难度的原因之一。仅2019年的下半年,我区主动与市属部门进行的各种控制线沟通、协调达23次。
    (二)因基础教育设施的配套标准问题成“疑难件”。
    近年来,国家、省、市对基础教育设施工作进一步提高相关要求,强化了相关考核。市属教育主管部门在审核各区控规时,严格按照我市设施标准上限提出要求。在我区土地高开发强度以存量建设为主的情况下,导致难以落实市属部门意见。据统计,2019年我区共有9个控规编制项目因涉及教育基础设施问题,超过3个月无法通过市属部门审查,极大地影响了相关片区重点项目落地。为解决相关问题,我区自然资源、教育部门积极与市属部门沟通,通过明晰、细化设施标准,加快编制教育专项专项规划等措施,重新理顺了相关教育设施落地问题,完成了相关控规审批。
    (三)缺少片区整体谋划,造成控规修改量大,影响了控规的严肃性。
    一是随着我区高质量发展体制机制改革创新实验区工作的加快推进,个别部门未能充分将部门工作目标纳入规划成果或缺乏前瞻性,医疗、教育、旅游等相关专项规划缺失,根据短期工作目标提出的建设项目不符合规划要求,缺少系统谋划、决策缺少前瞻性的问题充分暴露出来,动辄就需要调整规划。二是我区以“项目为王”、“贴身服务企业”的理念,一方面确实提升了行政服务的速度,但另一方面也造成了规划修改频繁,建设项目分散,整体统筹缺失等负面问题,使得城乡建设成效与规划设想目标存在较大差距,规划蓝图难以有效引导城乡有序发展。
    (四)工业改造提高容积率项目多,诉求变化快,影响了控规的科学性。
    由于我区大力推进村改工作,相关片区更新改造诉求陡增,为规范相关建设行为,科学布局城市用地,我区加快启动相关片区控规修改工作,落实相关建设诉求。但个别项目从提高土地产值、落实村民诉求等方面考虑,提出的工业用地容积率最高达到《佛山市城市规划管理技术规定》上限的2倍,远超片区土地承载力,且这种调整基本以单个项目为主,数量较多,空间分布分散,缺乏整体统筹考虑。城市规划作为一个系统性工程,其目的在于规范城市发展建设,合理安排城市各项工程建设的综合部署,过多该类控规调整,势必影响控规的科学性、前瞻性。
    四、2019年控规实施情况
    目前,市自然资源局顺德分局相关规划管理权限由2019年《佛山市自然资源局关于授予佛山市自然资源局各分局行使有关事项权限的通知》第一、二批授予的。相关事项包括:行政许可3项(建设项目选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可);其他行政权力2项(规划条件、规划审核意见);行政检查1项(建设工程验线);行政确认1项(规划条件核实)。相关事项还分为用地和市政业务两部分。
    经统计,2019年规划管理事项业务量如下: 

序号

业务名称

业务量(件)

备注

1

建设项目规划选址许可(非市政)

14

私人住宅等部分由镇街国土水局部门办理

建设项目规划选址许可(市政)

32

2

加具规划审核意见

1200

3

建(构)筑物建设项目规划条件

126

4

建设用地规划许可(非市政)

92

建设用地规划许可(市政)

26

5

建设工程规划许可(非市政)

681

建设工程规划许可(私人住宅)

11952

建设工程规划许可(市政)

294

6

建设工程规划验线

254

7

建设工程规划条件核实(非市政)

282

工程规划条件核实(市政)

9

建设工程规划条件核实(私人住宅)

9916


    已批控规是我区自然资源部门进行行政审批,核发行政许可的法定依据,高效的行政审批效率极大的促进我区城市建设发展。
    五、下一阶段的工作思路
    (一)做好与我区国土空间总体规划的衔接。
    目前,我区已启动《佛山市顺德区国土空间总体规划》的规划编制工作。未来,国土空间总体规划将取代原城市总体规划和原土地利用总体规划,成为控规编制的直接上层规划依据。通过本轮国土空间规划的编制,摸清规模与底数,科学划定三区三线,实现上层次规划与详细规划的正向传导,同时突出国土空间总体规划对各专项规划的指导与约束作用,统筹解决基础设施配套问题。
    (二)加强与市局的沟通协调。
    近年来,市级层面加强了对全市控规编制工作的统筹力度,陆续新制定和修订各种类型的管理规定、技术审查标准以及控规信息化管理等方面的要求文件,我区将积极配合市级部门的各方面工作,同时结合我区的具体情况,积极反馈相关意见和建议,为减少日后的落实工作困难。
    (三)继续做好与村改相关的控规编制工作。
    “村级工业园改造”是我区的“头号工程”,改造任务重,时间要求短,成效要求高。控规编制或调整工作是推进村改的重要环节之一,我区将继续做好相关工作。此外,针对规划工作的系统性要求与村改工作的项目建设需求存在的矛盾。未来,我们应加强研究相关统筹措施,对项目的开发建设需求做好规划预判,满足合理的开发建设要求,对不合理的开发建设要求,积极提出规划建议,引导合理开发,平衡好各方利益诉求,充分发挥规划引领作用。
    (四)利用审批制度改革反推控规编制工作的优化。
    审批提速是我区建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区的重要举措之一。依据控规出具的设计条件,贯穿规划行政许可的整个流程,是作出行政审批的重要依据之一。未来,我区要深入梳理规划设计条件的出具内容要求,进而反馈到控规编制的成果要求,实现两者更高效的衔接。