佛山市顺德区人民政府关于落实《中华人民共和国土地管理法》执法检查意见的报告
来源:区人大      作者:区人大       发布日期:2020-07-13
区人大常委会:
    《关于检查〈中华人民共和国土地管理法〉实施情况的报告》(顺常〔2019〕51号,以下简称《报告》)已收悉。《报告》肯定了我区实施《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)工作取得的成效,并指出存在的主要问题及提出了建议。我区严格执行和落实《土地管理法》有关规定,并以《报告》指出的主要问题为导向,结合2020年1月1日实施新修订的《土地管理法》为契机,全面贯彻执行《土地管理法》的各项规定,通过不断改革监管措施、创新执法模式、强化规划引领、积极加强新法宣传等措施,为我区贯彻落实广东省高质量发展体制机制改革创新试验区及村级工业园改造工程保驾护航。现将我区落实《土地管理法》实施情况报告如下:
    一、加强新《土地管理法》的宣传
    (一)广泛宣传新《土地管理法》,全面提升普法意识。
    2019年10月,市自然资源局顺德分局邀请了自然资源部的专家为全区自然资源系统工作人员讲解了新《土地管理法》。今年,我区将进一步加强负责自然资源管理工作的基层干部对新《土地管理法》的学习培训,切实提高全区领导干部依法管地用地工作水平,并进一步加强对村(社区)集体土地管理人员以及广大人民群众的普法宣传,全面提升人民群众依法依规使用土地的意识,让广大农民了解新法赋予农民的土地权利。
    (二)采取多种形式开展新《土地管理法》的宣传。
我区将继续充分利用线上线下媒体对新《土地管理法》进行宣传。利用“6.25”全国土地日、“12.4”法制宣传日,开展集中宣传,提供新法的咨询服务;通过以案说法、微电影等通俗易懂的宣传形式,提高宣传实效;在处理土地权属纠纷、征地、违法用地等矛盾纠纷中主动释法,曝光一些重大违法用地案件,通过反面案例强化群众法律意识,促进群众遵法守法。
    二、针对存在问题采取的应对措施
我区一贯高度重视《土地管理法》的执行工作,针对实施报告指出我区土地管理面临规划引领不足,集体土地监管力度不足,宅基地管理滞后以及政策体制不完善等问题,我区积极采取有效措施,通过不断改革创新、建章立制等方式应对存在的主要问题,具体工作如下:
    (一)关于土地管理规划引领不足的问题及解决措施。
    1. 建设用地面临减量规划和土规挂起问题。
    根据《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》(自然资办发〔2019〕38号)和《关于印发〈第三次全国土地调查总体方案〉的通知》(国土调查办发〔2018〕1号)的精神,国土空间规划编制工作以第三次全国国土调查成果为基础,尊重事实,承认现状,“三调”现状建设用地可以在新一轮国土空间规划中落实。结合顺德区土地实际使用情况,新一轮规划编制工作解决“减量”规划和土规挂起问题。目前我区正积极推动国土空间规划编制工作,一方面积极向上级部门争取建设用地规模;另一方面,按照高质量发展要求,严格依据“控制增量、盘活存量、提升质量”的国土资源使用原则,精准配置自然资源,科学规范编制规划,确保顺德区社会经济高质量发展。现阶段配合上级部门完成市区规划联动工作,基本完成国土空间规划初步成果编制。
    在国土空间规划编制的过渡时期,为统筹推进疫情防控和经济社会发展,省自然资源厅对各地级以上市分别预下达新一轮国土空间规划5000亩城乡建设用地规模。我区积极开展预下达新一轮国土空间规划建设用地规模使用摸底调查工作,确定近期需落实用地的项目,尤其是今年急于动工建设的教育、医院、交通等重要民生项目以及重点产业项目,向市争取预下达规模1640亩。现已编制完成顺德区预下达新一轮国土空间规划建设用地规模使用方案(第一批),完成区级会审和部门征求意见,已上报市自然资源局审批。
    2. 留用地欠账较多问题。
    我区实施征地留用地政策较早,历史征地留用地欠账较多,由于规划不符、村居协商不一致等原因,欠账一致未能彻底消化。为有效化解征地留用地欠账问题,下一步将从以下方面采取措施:
    (1)高度重视,将落实征地留用地作为一项政治任务长期来抓。自2014年起,我区先后印发《佛山市顺德区国土城建和水利局关于进一步加大力度解决历史遗留征地留用地问题的通知》(顺建发〔2014〕5号)、《关于加快解决征地留用地历史遗留问题的通知》(顺建函〔2016〕1614号)和《佛山市顺德区人民政府办公室关于印发顺德区进一步加快解决征地留用地工作方案的通知》(顺府办函〔2019〕186号),从工作机制上建立并完善了落实征地留用地的工作目标、工作内容、保障措施。通过按年度下达兑现任务,纳入镇(街道)绩效考核体系,严格规范征地留用地承诺比例,统筹落实国土空间规划,优先安排新增建设用地指标(每年安排不少于500亩指标)等措施逐步有序落实历史征地留用地。
    (2)严格落实佛山市不再实地留地的新规定。根据《佛山市人民政府办公室关于改革留用地安置实施方式的通知》(佛府办函〔2018〕726号),在2018年9月30日前完成征地协商并签订征地协议的,征地留用地可选择折算货币补偿、置换物业安置、实地留地等方式兑现。在2018年9月30日后完成征地协商并签订征地协议的,不再实地留地,征地留用地指标可选择折算货币补偿或置换物业安置方式兑现。顺德严格执行留用地不再实地留地政策,保证不再产生新留用地欠账;同时,我区正在制定留用地指标折算货币补偿或置换物业标准的文件,保障征地留用地其他补偿安置渠道畅通。
    (3)加大与镇(街道)指导协调力度。首先,对村(社区)内部意见不统一,无法落实征地留用地选址,无法组织建设用地报批材料的情况,要求各镇(街道)要主动介入,加强协调,推动化解村(社区)矛盾纠纷,组织集体表决,尽快启动选址和报批工作。其次,各镇(街道)根据每一宗留用地的情况,科学制定《征地留用地历史遗留问题具体目标分解表》,梳理每一宗留用地的落实方式、解决时限。最后,各镇(街道)每个季度要根据征地留用地进展情况,对现有征地留用地台帐进行更新,及时掌握每宗征地留用地的最新进展情况,兑现一宗核销一宗,并按季度向市自然资源局顺德分局报备。
    3. 村级工业园改造受制约的问题。
    (1)积极沟通并争取省、市政策支持。根据《中共广东省委全面深化改革委员会关于印发佛山市顺德区率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区实施方案的通知》(粤改委发〔2019〕3号),已批准将顺德区纳入省高质量发展体制机制改革创新实验区。创新空间规划和土地集约利用管理机制,对于连片改造的村级工业园改造整治提升项目,可通过区内平衡的方式调整土地利用总体规划,放开土规调整中非省重点项目的村改项目的限制。纳入创新实验区以来,我区已启动第一批连片改造的村级工业园改造项目调整土规工作,解决9个镇街25个村级工业园改造项目土规不符问题,目前7个镇街的调规方案已完成审批和备案。
    目前,我区正在积极向省自然资源厅进一步申请支持事项,一是进一步下放顺德区级土地利用总体规划修改审批(跨镇)和有条件建设区使用方案(跨镇)审批的权限;二是放宽土地利用总体规划修改频率的限制。根据《佛山市人民政府关于同意下放顺德区村级工业园改造有关事权的批复》(佛府函〔2020〕22号),村级工业园改造项目管理工作中涉及市人民政府及市自然资源局的部分审批(管理)事权共9项已下放给区人民政府及市自然资源局顺德分局,包括村改项目涉及的镇级土规修改、镇级有条件建设区使用方案。下放权限后能够有效提高村改项目土规调整工作的效率。
    (2)挖潜现有规模满足近期村改项目的用地需要。从2019年起,我区通过土地利用总体规划实施情况进行分析,深度挖掘现有可调整建设用地规模潜力,腾挪新增建设用地规模。第一批村改调规已安排约4500亩用于解决第一批村改调规的用地需要。现已启动第二批连片改造的村级工业园改造项目调整土规工作,有效破解近期土规规模制约村级工业园改造的难题。
    (3)村级工业园土规不符以及各类管控线相互制约的问题。村级工业园在“三调”中基本属于现状建设用地,按照国土空间总体规划编制要求,以第三次全国土地调查成果为基础,“三调”现状建设用地可以在新一轮国土空间规划中落实,基本解决村级工业园土规不符的问题。在国土空间规划中落实好生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条管控线,目前,已初步形成现阶段底线管控方案。
    (二)强化依法用地监管,推进集约节约用地建设。
    1. 针对粗放型用地模式及集约用地意识有待加强问题的措施。
    我区于上世纪90年代起以工业、制造业发展起家,由于过去一味追求经济发展及建设用地指标不足的矛盾,造成大量土地违法建设。为此,我区将村级工业园改造定为“头号工程”,出台村级工业园升级改造实施意见,将通过允许连片改造、混合开发、探索地券制度等办法,盘活村级工业园用地,释放产业发展空间,走出一条轰轰烈烈的村改之路,进一步打破粗放型经济建设用地指标不足及大量历史土地违法建设的难题,探索出了高质量发展之路。
    针对集约用地意识不足,闲置土地量大的问题,近年来我区坚持采取控制增量和处置存量并重的应对措施。一方面,通过建章立制完善已供土地开发利用全程监管,督促土地使用权人尽快开发建设,杜绝新的闲置土地产生;另一方面,通过日常巡查,加强排查和处置历史闲置土地。目前,我区完全属土地使用权人自身原因导致的闲置土地现已基本消除,历史原因形成的存量闲置土地也正通过多种渠道化解处置。2019年,我区因“土地节约集约利用成效好,闲置土地少”受到国务院办公厅通报表彰,获奖励建设用地指标2500亩。(广东省仅广州南沙、佛山顺德获此殊荣)。同时,我区2019年闲置土地处置率为48.3%,超额完成上级15%处置率的考核指标,位列佛山市五区之首。
    2. 针对土地监管体系有待加强、错误用地观念有待纠正问题的措施。
    我区一直重视土地执法工作,专门组建巡查工作队伍对辖区内的土地建设行为进行巡查监控,并多次组织力量对违法违规用地行为进行严厉打击,有效遏制了侵占农村集体土地进行非农业建设的行为,近年来,我区土地违法形势不断向好,年度违法总量逐年下降。土地执法工作贵在坚持,为进一步加强农村基层集体土地监管体系,区城根据近年土地违法案件的情况分析,充分利用制度对村干部进行约束防止违法用地的发生。2020年4月1日,市自然资源局顺德分局出台了《关于实施〈关于发挥基层组织作用加强土地监管的实施意见(试行)〉的通知》,该通知中明确要求将土地监管责任压实在基层,明确村居两委干部的监管职责,对于村居两委干部存在失职失责问题的,移交纪检监察部门予以追责,并作为村居两委干部年度绩效考核、人事任免作为参考。
    在纠正村集体错误用地观念方面,我区要求土地执法部门采取对违法用地发现一宗、查处一宗的铁腕态势,通过以案说法、曝光一些重大、典型违法用地案件,特别是对群众反映强烈、违法性质严重的案件实行一案双查,既查事又查人,将村干部违法违规行为移送纪检监察部门追究相应责任,并及时通过主流媒体予以曝光,提高以案治案,以案促治的震慑力,达到查处一案,教育一批,警示一方的效果。
    (三)加大力度解决公共工程用地违法问题。
    根据省自然资源厅《关于“全链条”遏制违法用地的通知》(粤自然资发〔2020〕10号)的要求,我区积极推进源头治理工作,以市自然资源局顺德分局为牵头单位,提前谋划、摸查年度公共用地需求情况,组织人力提前开展用地报批工作,积极指导基层政府在协商征地过程中碰到的问题,规范、依法征地,对急于动工建设的建设工程,迅速优先处理,在报批环节全过程跟进,同步解决临时用地报批,争取在政策框架内不被上级按年度违法用地进行认定。对个别施工单位意识薄弱、不按时办理临时用地手续的,在依法作出行政处罚的同时督促其完善用地手续,最终以消除违法状态或者完善用地手续作为结案依据。目前,受工程选址、征地、用地报批等各种制约因素的影响,我区公共工程特别是线性道路工程未批先建情况仍未得到有效扭转,下一步将加大力度,建立联动机制,细化工作流程,力争解决公共工程违法用地问题。
    (四)继续强化侵占集体土地违法行为监管。
    1. 针对集体土地违法问题突出的措施。
我区结合自然资源部办公厅《关于严格自然资源执法工作的通知》、广东省自然资源厅《关于“全链条”遏制违法用地的通知》、佛山市自然资源局《农村违法用地专项治理工作方案》等文件要求,全力推进卫片执法检查、土地巡查、举报信访、扫黑除恶等工作,加强农村“三乱”等违法用地问题治理工作,以“零容忍”态度,坚决遏制新增违法用地行为,发现一起,查处一起,坚决彻查到底。同时,自然资源部门将继续细化完善《关于实施〈关于发挥基层组织作用加强土地监管的实施意见(试行)〉的通知》,制订基层组织的日常巡查、定期上报、及时整改等工作任务,压实基层组织监管责任。
    2. 杜绝违规使用临时用地解决公益用地现象。
针对我区存在部分镇(街道)未严格按照《土地管理法》规定使用临时用地的现象,2019年机构改革后,市自然资源局顺德分局重新收回了委托权限,临时用地由各镇(街道)国土城建和水利局初步审核后报市自然资源局顺德分局审查,以佛山市自然资源局名义审批。此外,为严格按照《广东省国土资源厅关于加强临时用管理的通知》(粤国土资利用发〔2016〕35号)的工作要求,我区要求自然资源部门着手拟定新的临时用地审批操作指引,合理规范临时用地审批管理,确保临时用地使用范围符合法律法规要求,杜绝再出现临时用地解决公益用地的现象。对发现以临时用地名义违规使用土地用于非农业建设的,撤销临时用地审批,按照违法用地依法严肃查处。
    (五)进一步完善宅基地管理制度。
    根据新修订的《土地管理法》规定,我区农村宅基地处理及查处由区农业农村局负责。针对实施报告指出我区原有固化宅基地政策存在一定的问题,区农业农村部门采取下列有效措施:
    1. 提高思想认识,稳定宅基地的管理人员。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,结合十九届四中全会重要指示精神,深入贯彻落实中央、省、市对宅基地管理工作的要求,稳定区、镇两级宅基地管理人员,定时组织业务培训,进一步统一思想,提高认识,加强学习,扎实开展农村宅基地管理工作。
    2. 明确部门职责,构建协同联治长效机制。在政府主导下,建立以区农业农村部门统筹,以各镇人民政府、街道办事处为主责,以村(社区)为主体,市自然资源局顺德分局、市生态环境局顺德分局、区住房城乡建设和水利局、区城市管理和综合执法局、区财政局等部门依法履行职责的长效机制。
    3. 加强规划支持,统筹考虑建设用地规模问题。宅基地的审批需符合土地利用总体规划和城乡规划,目前全区已落实的土地3300亩,但均未办理建设用地手续。下一步将进行顺德区宅基地问题解决思路及对策研究,在国土空间总体规划中统筹考虑宅基地建设用地规模。
    4. 压出多余水分,核实宅基地的固化名单。开展固化名单实质性审查工作,建立准确台帐,有遗漏或不符合条件的予以补充或剔除。此项工作量大,容易引起被剔除人员的不满,引发农村社会不稳定,建议分阶段分步骤分区域稳步推进。
    5. 提请省支持,探索优化分配表决机制。在率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区需提请省协调支持的事项(第二批)中,提请省支持我区开展试点,在法律框架内探索制定涉及宅基地分配、农民公寓开发建设等有关事项的民主表决程序。如省给予支持,我区将在充分调研基础上,尊重历史,以问题为导向,优化表决程序,推动解决宅基地分配方案表决难的问题,加快农民公寓建设,提升农村土地利用效率,为全省制定具体政策探索经验。
    6. “堵疏”结合,妥善处理违法用地问题。根据《土地管理法》相关规定,非法占用土地建住宅的,责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。但在基层实际操作中难以做到拆除“一刀切”,特别是对符合“一户一宅”且具备完善建设用地手续的违法用地拆除难度非常大,村民往往以全家性命作赌注的态度与政府抵抗,对此类情况,建议明确予以补办用地手续的机制,同时指引村民按照要求补办用地手续及产权登记,明确不同类型违法用地拆除和惩处机制,采取“杜绝增量,缩减存量”的方式解决非法占用土地建住宅问题。
    7. 出台指导意见,鼓励开展社区公寓建设。我区土地资源紧缺,鼓励“上楼”是解决村民住房问题的有效途径,我区在探索建设社区公寓过程遇到很多困难,但也积累了一定的经验。下一步我区将出台指导意见,由镇街推行、村(社区)或国资建设的模式推进社区公寓建设。有条件的镇街探索利用储备地建设社区公寓,统筹解决农民住房困难问题。
    8. 结合上级政策,探索建立宅基地退出机制。按照新修订的《土地管理法》有关规定,探索建立宅基地退出机制。除“一户多宅”村民通过出售宅基地方式退出多余宅基地外,对村内居住条件较差、宅基地面积不够80平方米或因规划、水利控制需要异地重建的,在原宅基地退还集体的情况下,允许通过异地扩建、异地重建。异地扩建、异地重建仍需符合“一户一宅”的要求。严格落实《佛山市顺德区地质灾害防治规划》(2017~2030年)规定,将全区山体坡脚前缘20米范围内设为新建工程限建区,限建区内原则上不允许新建宅基地房屋,只能维修,如需重建,必须迁出限建区范围。
    宅基地问题涉及面广且比较复杂,散乱、低效、闲置等问题仍然存在,农村“人地矛盾”突出,是农村土地管理工作中的重点与难点。宅基地管理与改革工作任重道远,下一步,我区将继续以合理利用土地,集约节约利用土地为原则,结合乡村振兴战略、美丽乡村建设,完善宅基地审批流程及农村宅基地退出机制,加大宅基地管理政策的宣传力度,加强自然资源、城建、城管执法、财政等部门的沟通协调,全力以赴、主动对接,切实做好宅基地管理与改革各项工作。
    (六)闲置土地尚待盘活问题。
    目前,我区正积极向上级请求支持探索创新闲置土地认定和处置机制,从政策上推动支持历史闲置土地处置。对《闲置土地处置办法》(国土资源部令53号)出台前地上已有未批先建建筑物且至今仍在使用的地块,不再认定为闲置土地,支持其通过完善相关手续加改建、实施“三旧”改造等多种方式提高土地利用效率;探索按闲置时间长短征缴土地闲置费(每闲置一年按土地使用权人取得土地成本的20%计收)后限期建设同无偿收回土地使用权相结合的方式,有效盘活历史闲置用地;试行对协议有偿收回后拟通过公开交易出让重新开发利用的闲置土地,参照城市更新和“三旧”改造政策,允许原土地使用权人享受土地出让分配收益作为闲置土地收回的补偿;遵循“以用为先、依法进行、分类处理、节约集约”的原则,确保土地合同双方权利义务对等,优化合同履约监管。
    (七)针对政策体制尚待完善问题。
    2019年4月30日,区村级工业园升级改造领导小组办公室关于印发《顺德区实施违法建设快查快处工作指引》及《顺德区建立违法建设快查快处工作督查考核奖惩实施方案》(顺村改办〔2019〕17号),违法建设主要是指违反城乡规划管理方面法律、法规、规章规定,未批先建、超标违建、乱搭乱建的建(构)筑物,以城市管理部门根据城乡规划法查处违章建筑为主。快查快查机制在查处效率上大大提升了行政效能,有效遏制了违法行为的蔓延,但由于快查快处欠缺完善的法律程序流程,基层一线执法面临法律风险。为此,工作指引明确,依指引实施快速拆除后,对发生上访、投诉、复议不被支持、诉讼败诉等情形,纪检纪委监委部门按照《顺德区关于落实“三个区分”建立改革容误机制实施办法(试行)》(顺纪发〔2015〕21号)处理,不追究行政机关败诉的责任,不追究相关领导人员行政执法责任,区编办不纳入绩效扣分考核,让基层执法履职尽责,履职免责。
    针对违法建筑和违法用地权责分配问题,结合现行有关法律法规,违法用地由自然资源部门根据《土地管理法》核定并予以处罚,而违章建筑由城市管理部门根据城乡规划法查处,两者适用的法律不同,根据《土地管理法》、城乡规划法的规定,对违法用地上的违章建筑,应由国土、城管部门各司其职,按法律规定分别对非法占用土地、违章建筑进行立案查处,其最终目的均以打击违法,消除违法状态为主,不存在所谓的“土地先行、先决行为”的说法。
    三、关于促进《土地管理法》实施的有关创新举措
    (一)为进一步促进《土地管理法》的实施,更好地落实涉土问题专项治理各项工作,我区成立了涉土问题专项治理工作领导小组,并印发《佛山市自然资源局顺德分局关于成立涉土问题专项治理工作领导小组的通知》,分别从农村土地“三乱”治理、征地遗留问题治理、土地权属争议问题、乡村建设规划引领、加强用地批后监管、完善村居“三旧”改造工作等方面加强对涉土问题的管理与指引。
    (二)根据《土地管理法》对于集体经营性用地入市和物权法、省市集体建设用地流转办法等法律法规的相关规定,融合《佛山市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》相关配套的实施细则的有关要求,结合我区实际情况,自然资源部门正在草拟我区集体建设用地流转管理制度修订稿,修订稿完成征求意见并进行相应的修改后,将印发实施。
    (三)在强化违法用地执法方面,坚决贯彻执行我区“两违”工作“杜绝增量,减少存量,分类处理,行稳致远”的十六字方针,结合土地执法实际,一是全力做好土地执法各项重点工作,结合卫片执法检查、土地动态巡查、信访举报等线索等,全面打击新增违法用地行为,二是继续落实土地执法目标考核政策,加强土地日常动态巡查,落实抓早、抓小、抓苗头,将违法用地遏杀在萌芽状态;三是建立土地执法长效机制,建立执法联动机制。从基层管理考核、诚信制裁、追缴违法拆除费用等方面下功夫,将执法重心常态化,进一步探索破解执法难、执行难等老大难问题。