关于检查《中华人民共和国土地管理法》实施情况的报告
来源:区人大      作者:区人大       发布日期:2019-12-30
    为全面了解我区《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的实施情况,加强政府在土地利用和管理的行政能力,根据区人大常委会2019年度的工作安排,区人大常委会城建环资工委牵头组成检查组,开展《土地管理法》执法检查。检查组分别对市自然资源局顺德分局、市生态环境局顺德分局、区农业农村局、区城市管理和综合执法局开展执法检查,听取各镇街的执法检查报告,对区内部分项目用地开展现场抽检视察,并远赴河北省石家庄市和保定市学习借鉴先进经验。检查报告总结如下。
    一、主要工作成效
    区委区政府一直高度重视《土地管理法》的实施工作,广泛宣传、创新体制、保护耕地、防治土壤污染,为加快我区工业化、城市化进程,推动村级工业园改造工作提供了重要支撑。
    (一)广泛宣传,全面提升普法意识
    一是多渠道普法。
采用主题宣传、典型宣传、重点宣传和日常宣传等形式,通过网站、微信平台、报纸、派发宣传资料等载体,全面强化各级干部与群众的法治意识。二是多层次普法。结合“6.25”全国土地日、“12.4”法制宣传日等专题宣传活动向广大群众普法;重点推进“进机关”、“进村居”,邀请专家举行专题讲座,提高土地管理工作人员的法治意识,并逐步形成“谁执法、谁普法”的工作机制。
    (二)创新体制,提升土地节约利用水平
    一是健全工作机制,提升土地管理效能。
我区建立和健全了土地交易决策机制、土地供后监管决策机制、“三旧”改造决策机制,并相继出台耕地保护、节约集约利用土地、“三旧”改造等系列政策文件,形成了较为完备的政策体系。二是完善土地规划,调整功能布局。我区先后完成城乡总体规划(2009-2020)、功能片区土地利用总体规划(2010-2020)、土地利用总体规划(2010-2020调整完善方案),积极开展国土空间规划编制。我区因“土地节约集约利用成效好,闲置土地少”受到国务院办公厅通报表彰(广东省仅广州南沙、佛山顺德获此殊荣)。
    (三)严守红线,切实保护耕地
    一是规范耕地保护工作。
按照《广东省国土资源厅关于抓紧开展永久基本农田划定有关工作的通知》(粤国土资耕保电〔2016〕154号)以及《顺德区全域永久基本农田划定和验收工作方案》等文件要求,我区严格落实“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”五项任务,坚守15.2万亩耕地和12.9万亩基本农田保护红线。二是创新基本农田保护做法。土地管理法第四章第三十六条规定禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼,我区将6269亩耕地和123075亩可调整地类划入基本农田,其中可调整养殖水面113778亩,占87.84%,可调整园地9297亩,占7.18%。这一做法也得到上级部门的认可。
    (四)先行先试,提升土地管理水平
    一是“明确流程”规范挂账收储。
我区对《顺德区城市更新(“三旧”改造)实施办法》(顺府发〔2015〕19号)中关于挂账收储方式实施改造的城市更新项目土地出让收入分配原则进行调整优化,统一挂账收储协议格式,调整补偿比例,限制超过政策许可的优惠条件,避免引起经济纠纷,避免原企业主或开发商借机大量收购工业用地。二是“先协商后办批文”缓解征地矛盾。我区自2011年起作为全国征地制度改革试点城市,率先采取先协商制定补偿安置方案后征地的方法,有效地避免由征地引发的各种矛盾。该方法已被最新修订的《土地管理法》所肯定。
    (五)严控地质,扎实推进土壤污染防治
    一是开展场地详细调查与风险评估,
已选取勒流街道顺安达地块作为试点。二是组织开展企业用地土壤污染状况定性调查,初步完成在产企业、关闭搬迁企业用地的风险筛查与核实。三是开展工业固废堆场土壤环境排查试点,研究典型行业固废堆场土壤污染特征。四是明确土壤重点监管企业主体责任,签订责任书,确保土壤污染风险可防、可控、可治。五是落实土地用途改变及流转中土壤污染状况调查评估制度,加强对建设用地土壤环境状况调查、风险评估和污染地块治理与修复活动的环境监管。
    二、存在的主要问题
    我区土地管理面临规划引领不足,集体土地监管力度不足,以及政策体制不完善等问题,表现为公共领域违法用地问题突出、建设用地指标不足等,土地利用和管理水平与城市发展水平不相适应,并一定程度上制约村级工业园改造进程。
    (一)规划引领不足
    一是建设用地面临减量规划。
土地利用总体规划(2010-2020年)以2005年土地利用变更调查数据为基础下达土地利用调控指标,导致下达我区的2020年建设用地规模仅为52.8万亩,比规划编制基期年2009年还少近5万亩,我区面临“减量”规划压力。二是土规挂起问题尚待解决。目前我区存在大量的土规“挂起”用地,严重困扰规划编制和建设管理,并严重影响公立学校、医院等公益性机构扩建的用地需求。三是村级工业园改造受制约。土规不符、限建区、生态控制线、轨道控制线等规划管控问题都直接关系村改进度,制约村级工业园的连片改造。
    (二)依法用地意识尚需提升
    一是粗放型用地模式亟需改变,过去一味追求经济发展,建设用地指标严重不足,造成大量土地违法建设。二是集约用地意识有待加强,加上规划多变,导致大量的历史闲置土地。三是监管体系尚待完善,基层特别是村集体用地违法监管权责有待落实。四是错误用地观念有待纠正,如“集体的土地集体随便用”“为公违法、为民违法”不负责任等错误思想长期存在,造成大量集体土地、工程用地违法。
    (三)集体土地监管尚待强化
    一是集体土地违法问题突出。一方面受利益因素驱使,集体土地违法用于建设村级工业园现象普遍。另一方面受村民守法意识不强等因素影响,存在大量未报即建和边报边建的违法用地行为。二是村委会等集体土地管理组织未履行监管职责。土地管理法第二章第十条规定集体土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。我区的村集体经济组织普遍没有落实集体土地监管职责,我区亦未针对落实村集体经济组织的集体土地监管职责制定相应的实施细则和问责机制。三是违规使用临时用地解决公益用地现象普遍。土地管理法第五章第五十七条规定临时使用土地期限一般不超过二年,且不得修建永久性建筑物,我区部分村级公园、戏台等公益文体设施用地由于缺乏相应的规划支撑,长期以临时土地性质存在。
    (四)闲置土地尚待盘活
    一是闲置土地存量大。
我区仍具有一定规模的闲置土地,需要进一步研究政策、修编规划予以盘活。二是闲置土地处置缓慢。闲置土地中大多为非土地使用权人自身原因所导致的,闲置原因包括高压线迁移、公共设施用地、规划修编、土地挂起、土地性质变更前高额治污费支付问题以及地上建筑物清理等客观因素,导致闲置土地大多难以处置。
    (五)政策体制尚待完善
    一是快查快处机制缺乏法律保障。
目前村级工业园改造普遍采取快查快处机制,导致大部分违法用地清理拆除均欠缺完善的手续,一线执法面临法律风险。二是执法权责分配尚存争议。违法用地性质由区自然资源局根据《土地管理法》核定并处罚,违法建筑由区城市管理和综合执法局根据《城乡规划法》立案并执行拆除工作,关于违法建筑的拆除权责目前在两个部门实施过程中存在争议,不利于违法用地上建筑物的处置效率。
    三、促进土地管理法有效实施的建议
    2019年8月26日,全国人大常委会审议通过《土地管理法》修正案,自2020年1月1日起实行。区政府应抓紧研究新法,做好新法宣传及新旧法对接,强化规划引领,加强土地管理,建立联动执法共同责任体系,利用新法规定消除村改体制障碍,把完善《土地管理法》的有效实施作为加快我区高质量发展的重要抓手。
    (一)强化规划引领
    一是实行“减量规划”。
加强历史违法用地清理整治和闲置土地处置工作,加快推进城镇低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩试点等工作,完成建设用地“减量规划”要求,并通过建设用地指标置换、规划修编,切实解决“挂起”用地问题。二是推动“空间规划”。新修订的土地管理法要求建立国土空间规划体系,并强调国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。我区应着手建立国土空间规划体系,实现多规合一,坚持绿色、可持续发展理念,并妥善解决国土空间规划编制过渡期内现有土地利用总体规划、城市总体规划的衔接协同。
    (二)强化土地管理
    一是加强工程用地监管。
建立重点工程用地全过程监管机制,落实标后监管单位职责,加大对业主单位用地守法考核力度。二是落实村集体土地管理权责。我区应进一步明晰村委会等村集体经济组织的土地管理权责清单,明确集体土地管理各级责任体系,建立集体土地违法问责体制及监督机制,提升集体土地管理水平。三是加强临时用地管理。严格按照《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》(粤国土资利用发〔2016〕35号)的要求,遵循依法报批、节约集约、合理使用的原则管控临时用地,严格控制预制场、拌合场等容易造成永久性破坏的临时用地,并通过规划修编完善公益性历史违法临时用地手续。四是着力清理闲置土地。加大镇街政府节约集约用地绩效考核力度,积极破解制约土地利用开发的关键因素,严格按照《闲置土地处置办法》(国土资源部2012年修编)要求,减存量、控增量,一事一策,采取协商延期动工、调整土地用途以及回收土地使用权等系列措施,切实解决土地闲置问题。
    (三)强化违法用地执法
    一是严厉打击农村违法用地。
按照市自然资源局《农村违法用地专项治理工作方案》工作要求,建立农村违法用地监督和执法体系,严厉打击农地非农用,遏制不符合土地利用规划的棚舍,及时制止偷建抢建集体土地违法建筑,并结合村改工作逐步清理违法企业用地。二是严肃追究违法用地主体责任。根据 “属地管辖” 原则核定违法用地的责任主体,逐宗建立整改清单,采用 “立案查处一批、挂牌督办一批、公开曝光一批”的工作方法,源头上提升违法用地查处的震慑力。三是建立联动执法共同责任体系。统筹区内执法力量,建立行政执法协调机制以及与法院的司法联动机制,根据违法用地性质明确牵头执法主体,形成执法合力,提高拆除违法用地建筑设施的执行效率。四是制定关联法规整合实施机制。依据违法用地与违法建筑的关联性,整合实施《土地管理法》与《城乡规划法》,建立互为主次、相互呼应的多部门执法联动机制。
    (四)着力清除村改障碍
    一是建立执法体制保障。
研究违法用地执法处置流程,细化法律支撑,为“快查快处”等村改工作建立完善的法律保障。二是制定违法用地分类处置指引。根据违法用地的类型及建设时间节点,结合历史遗留因素,制定违法用地分类处置工作指引,破解基层执法困境,提升存量违法用地查处效率,高效推进村改进程。
    (五)加强新旧法衔接
    一是切实履行永久基本农田保护任务。
新《土地管理法》要求永久基本农田应占本行政区域内耕地的百分之八十以上。我区应结合中长期发展需求,采取行政、法律、经济、技术等综合手段加强管理,以实现永久基本农田的数量、质量和生态等全方面的管护。二是出台征地工作指引。新修订《土地管理法》要求拟征地前需要开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估,区政府应制定相关工作指引,规范征地程序的合法合规性。三是制定新法实施细则。新《土地管理法》还对土地所有权和使用权的登记、各类土地承包期限、土地统计制度、土地成片开发以及集体土地上市交易等作了新的要求,区政府应制定相关实施细则,规范我区土地管理工作。
    (六)加强新法宣贯
    一是广泛宣贯新法。
组织全区自然资源系统工作人员、村(社区)集体土地管理人员以及广大人民群众学习新《土地管理法》,切实提高全区领导干部依法管地用地工作水平,全面提升人民群众用地守法意识,提升我区依法治区水平。二是创新宣传形式。充分利用各种线上线下媒体、学校、宣传栏等宣传教育平台,采用以案说法、微电影等通俗易懂的宣传形式,提高宣传实效。另外要多曝光一些重大违法用地案件,通过反面例子强化群众法律意识,促进群众遵法守法。