关于我区司法改革的调研报告
来源:区人大      作者:区人大       发布日期:2018-08-13

区人大常委会调研组

    为推动完善我区司法改革,根据常委会2018年工作要点安排,区人大法制委员会、常委会法制工委在常委会周驭洪副主任的带领下,于3月至4月,重点围绕区法院、区检察院(以下简称“两院”)司法责任制、人员分类管理、司法职业保障、人财物省统管及内设机构改革开展专题调研。先后听取了区法院、区检察院的专项报告;召开座谈会,听取区“两院”庭科室负责人、员额法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员,区属相关职能部门负责人、部分律师代表,容桂街道相关部门、村居干部、人大代表等的意见和建议;赴南京市鼓楼区、玄武区和苏州市姑苏区进行学习考察。现将调研情况报告如下。
    一、主要做法和成效
    我区司法改革总体能够落实中央和省、市关于司法改革的决策部署和制度框架,稳步推进各项改革,司法队伍能力素质进一步增强,司法质效和公信力持续提升,改革取得了阶段性成效。
    (一)落实司法责任制,构建司法权力运行新机制
    一是凸显员额法官检察官的主体地位。区“两院”制定权责清单,明确员额法官检察官与审判委员会检察委员会、司法辅助人员各自的权责内容和范围,员额法官检察官在职权范围内具有对案件独立作出决定的权力并终身负责;建立司法文书由员额法官检察官自审自签制度,改变以往“案件承办人——庭科室负责人——院长检察长”的审批办案模式,“让审理者裁判、由裁判者负责”的制度和观念逐步确立。调研中,员额法官检察官亦普遍表示,办案从以前有领导把关到现在必须依法独立作出裁判、对案件终身负责,倒逼自己不断提高专业能力和职业素养。
    二是构建新型办案团队。区“两院”探索按一定比例配置“员额法官检察官+助理+书记员”,形成以员额法官检察官为中心、司法辅助人员为支撑的团队运作模式,让员额法官检察官从一般性、事务性的工作脱身,从而更加专注于核心业务。目前,区法院组建了152个员额法官办案团队(其中审判团队124个、执行团队28个),区检察院组建了8个检察官办案组和62个独任检察官办案单位。同时,区“两院”注重通过优化内设机构提高工作效率。区法院针对环境保护、金融、国土城建方面组建了3个专业巡回法庭;区检察院将全院机构设置为“1局5部4室”,实施扁平化管理,公诉案件平均办案时间缩短2至3天,批捕案件平均缩短1至1.5天。
    三是坚持指导与监督相结合。区“两院”建立法官检察官会议、关联案件集中办理、专业化审判、案件大数据管理等制度,在坚持员额法官检察官作为办案主体的前提下,既为员额法官检察官办理疑难复杂案件提供业务支撑,助力司法裁判标准的统一,也为院领导及时发现和纠正办案中可能存在的问题提供有力抓手;通过制定司法责任认定和追究相关规定、开展案件质量评查和调查、实施纪检监察与审判管理联动、制定职业伦理构建规划等方式,初步形成自我约束、案件监督、外部评价、问责惩戒“四位一体”的监督体系。
    (二)建立人员分类管理,推进司法队伍专业化
    一是员额制改革有序到位。区“两院”将在编在职司法人员分为员额法官检察官、司法辅助人员(即法官检察官助理、书记员)、司法行政人员,分类实施招录、培训、考核。按照省核定的员额法官检察官比例,严格入额标准和条件,经自愿报名、资格审查、考试考核、评审考察等程序和环节,择优遴选,让真正愿办案、能办案的法官检察官入额。目前,区法院核定员额法官为188名,在岗员额法官152名,员额比例为48.4%;区检察院核定员额检察官为88名(其中11名已转隶,1名员额归上级留为机动),在岗员额检察官66名,占在编干警的47.1%。
    二是坚持“入额必办案”。不单是普通的入额法官检察官必须办案,入额的院长检察长、庭长科长更要带头办案。2015至2017年,区法院入额院长庭长办案总数每年均占全院办案总数的30%以上,年人均办案超过240件;区检察院入额领导2017年办案187件。此外,区法院设置公告栏公布入额院长庭长办案情况,增强对院长庭长办案的监督和约束。
    三是加强司法辅助队伍。在区委区政府的支持下,区“两院”充实司法辅助队伍,近三年来,区法院招录新增了200名编外审判辅助人员、区检察院有52名检察辅助人员,协助处理事务性、非判断性工作,并探索实行档案整理、司法评估等工作向社会外包,让员额法官检察官能够聚集核心业务。
    (三)完善司法职业保障,提升职业尊荣感
    一是实施独立职务序列管理。实行员额法官检察官等级与行政职级脱钩,目前区“两院”已基本完成员额法官检察官的等级确定、晋升与工资套改, 法官检察官的职业发展渠道有效打通。
    二是提高人员待遇。落实中央“三种人员、两种待遇”要求,按照员额法官检察官人均水平高于区级其他公务员人均工资收入的50%、司法辅助人员和司法行政人员高于20%设置绩效奖金。
    三是司法履职保障有力。认真落实中央规定,建立防止领导干部和内部人员干预过问案件记录、通报和追责制度,有效防止“批条子”“打招呼”,保障法官检察官依法独立履职。区法院还成立了法官权益保障委员会,依法打击无理打骂法官、扰乱庭审的违法行为,为法官依法办案提供良好的环境。
    二、存在问题和困难
    (一)“案多人少”矛盾依然突出
    虽然实施司法责任制及人员分类管理改革之后,区“两院”更多的业务骨干回归办案一线,提升了办案的效能和积极性,但是随着经济社会的发展和人们法治意识的增强,案件数量依然维持高位增长的态势,人案矛盾依然突出。2016、2017年,区法院员额法官人均结案数分别为386件、369件,是全省员额法官人均结案数的近3倍,远超《广东法院法官员额分配指导意见》中明确的基层法院法官年均办案基数(民事180件、刑事160件);区检察院公诉部(局)员额检察官人均办案256件、237件。员额法官检察官长期超负荷工作,“5+2”“白加黑”成为常态,区法院现时甚至需要逢周二和周四定为集体加班日,长此以往必然对队伍工作热情和办案质量有所影响。
    司法辅助人员不足,导致审判检察办案团队中员额法官检察官、法官检察官助理、书记员的配置未能达到“1:1:1”的理想比例,部分员额法官检察官仍然要兼顾一些事务性工作,牵扯了办理核心业务的精力,制约了办案团队的运作;同时,劳动合同制法官检察官助理、书记员等司法辅助人员岗位由于待遇偏低、晋升渠道偏窄、吸引力不足,导致难以招到人、留住人。
    (二)改革中一些问题未理顺
    作为首批试点,我区司法改革起步较早,在上级全面推开司法改革之前已经先行先试探索了一些做法和经验。随着上级政策要求的逐步明确,一些方面有待衔接理顺,尤其是人财物实行由省统管之后,统分结合政策对地方保障项目和标准需进一步明确。区检察院目前正开展内设机构改革试点工作,但仍处于内部运行、现领导职数未调整、中层职数未明确的局面,有待上级检察机关和编制管理部门的认可。此外,区“两院”人员对于“按照员额法官检察官人均水平高于区级其他公务员人均工资收入的50%、司法辅助人员和司法行政人员高于20%设置绩效奖金”的计算基数如何核定有疑问。
    (三)信息化建设滞后
    虽然我区“两院”在智慧法院、智慧检院建设中作了探索,但是与姑苏区法院应用文档识别转换技术实现案件电子卷宗深度运用、应用语音识别技术实现庭审速录,鼓楼区法院建成“全景化、一站式、智能型”诉讼服务大厅、应用回填技术提高立案效率、研发类案裁判文书自动生成系统等举措相比,我区司法信息化建设还比较滞后,未能很好发挥对司法改革的支撑作用。区法院综合业务管理系统、执行工作信息系统均由上级法院统一开发,受开发主体不同、管理权限等因素所限,系统的对接有待优化,未能充分发挥大数据的作用。
    三、意见和建议
    司法改革是政治体制改革的重要组成部分,对于全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。我区必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大精神,进一步深化司法改革,扭住司法责任制这个“牛鼻子”,着力解决好影响司法公正和制约司法能力的问题,打造一支德高望重、精明强干的司法队伍,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,更好地促进我区国际化营商环境和社会治理能力的提升。
    (一)提高政治站位,强化党对司法改革的领导
    完善党委统揽全局协调各方、区“两院”主责实施、各部门支持配合、社会各方共同参与的工作格局;要更加体现司法改革的整体性和实效性,从大局出发,与基层治理、普法教育等重点工作更加紧密结合。建议区委将司法改革纳入经济社会发展和全面深化改革以及构建高质量发展先行区和示范区的总体规划,定期听取和审议关于我区司法改革的工作报告,研究解决制约我区司法改革的重点难点问题,推进我区法治建设走在全省前列。区“两院”要加强思想政治工作,坚持改革进行到哪里、思想政治工作就跟进到哪里,确保司法改革的政治定力和战略定力;因应内设机构改革及办案团队运作的新情况、新特点,优化党支部、党小组的设置,发挥好党支部的战斗堡垒作用,促进党建工作与审判检察工作同谋划、同部署、同落实。
    (二)坚持以人民为中心的司法理念
    区“两院”要将以人民为中心的理念贯穿于司法改革过程之中,让每一位司法人员内植于心、外践于行,时刻倾听人民呼声、回应群众关切,把新时代人民群众对司法工作的需求作为司法改革的第一信号,把人民群众的满意度作为衡量司法改革成效的标尺,让“刀刃向内”的改革红利向外释放惠及广大人民群众。考察中,鼓楼区法院提出的“群众是来进行司法消费的,我们应该为消费者提供优质服务”的理念令人印象深刻,建议区“两院”借鉴学习这一理念,强化司法为民宗旨,打造更加便民、高效、开放的诉讼服务中心和平台,努力让人民群众在司法改革中有更多获得感。
    (三)强化监督约束,推动司法责任制的落实
    建议区“两院”可借鉴姑苏区法院组织法官互评、院庭长评议、专业法官会议评议等方式,依法、科学加强对法官检察官履职办案的监督;借鉴姑苏区检察院、鼓楼区法院设置法治文化长廊、法人法语宣传栏的做法,加强法治文化熏陶,牢固树立中国特色社会主义法治观,促进司法工作人员增强内心约束、提升职业素养。要建立科学合理的考核评价体系,树立正确导向,强化落实司法责任制。
    (四)创新机制方式,着力缓解“案多人少”矛盾
    建立和健全多元化解纠纷机制,从源头上实现诉前分流。建议区政府和区法院借鉴姑苏区的做法,充分发挥调解作为“第一道防线”的作用,强化诉调对接,加强诉讼与人民调解、司法调解、行政调解等的衔接联动,加大力度推动建立购买社会服务化解矛盾纠纷的长效机制,充分挖掘社会资源,扩大专职人民调解员、专业化调解组织、律师、社工、心理咨询师和其他社会力量参与协助解决纠纷的范围和规模,将纠纷解决的关口前移,努力使一批矛盾纠纷在诉前能够得到有效化解,从源头上减轻收案压力。
深化繁简分流。建议区法院借鉴玄武区、鼓楼区法院做法,结合案件标的大小、事实复杂程度、专业化程度等方面,以审判核心工作量和法官业绩考核的数据进行分析,科学划分繁简标准,梳理出适合简易、速裁审理的案件类型并组建专门的审判团队适用简易速裁程序专责审理,确保“简案快审、专案专审”。
    以信息化推动提质增效。区“两院”要加强培训,提升工作人员运用新知识、新技术破解司法工作难题的能力和水平;健全司法工作信息化管理和科技化建设的制度,借鉴姑苏区、鼓楼区等地在建设智慧法院、智慧检院方面的做法,加大投入,加强大数据、云计算、互联网、人工智能等的应用,把信息化建设贯穿于司法工作的全环节、全要素,以科技提效率、促规范,推进司法体系和司法能力现代化。
    (五)健全与司法改革相匹配的保障机制
    深化司法辅助人员管理制度改革,强化对司法辅助人员在招录、培训、待遇等方面的保障。建议区委区政府根据我区经济社会发展程度、人口总量、司法案件数量等实际情况,按照员额法官检察官、法官检察官助理、书记员“1:1:1”的比例,增加“两院”劳动合同制司法辅助人员名额,充实办案团队力量配备;参照市的做法,按不低于本地同级政府其他公务员经费保障70%的标准,安排劳动合同制司法辅助人员的经费保障,提高劳动合同制司法辅助人员岗位的吸引力。
    理顺有关人员待遇问题。建议区委区政府积极向省、市反映,加快建立符合全省“两院”情况的工资保障制度,明晰各类司法人员绩效奖金的计算基数标准;研究解决检察院内设机构和领导职数核定问题。